《民促法》面面观:未来民办学校或可转为公办学校

新学说2018-04-27 16:551437

前言:2018年4月20日,教育部发布《中华人民共和国民办教育促进法实施条例(修订草案)(征求意见稿)》。4月21日,一篇名为《政策变动,国际学校放弃原有教学模式,家长将面临两次择校》的文章火爆网络,但其内容完全曲解《民促法》的相关政策变化。



为指明民办教育领域出现的新情况、新问题,防止行业相关人士被谣言所误导,新学说特别邀请6位国际学校行业资深权威专家,分别从课程和学校管理角度、资产证券化的角度以及办学和培训机构的角度来阐述民促法有关基础教育国际化的相关内容和要求。


本次《民促法》意见公告线上研讨会,由新学说组织,蓝橡树等媒体提供支持,通过论坛形式,就《中华人民共和国民办教育促进法实施条例(修订草案)(征求意见稿)》,围绕“国际学校课程、学校管理、投资、办学及培训机构”等各方面展开,以专家解析为主、与会人员提问的形式,共同探讨交流。旨在为国际教育体系的完善和国际学校的发展指引方向,提供有力支撑,促进民办教育稳定和健康发展。


发言嘉宾



参会单位


本次《民促法》意见公告线上研讨会,在国际教育圈掀起热潮。


自4月21日首次发布线上论坛消息之后便收到40多家关注基础教育国际化信息的相关行业单位的参会报名信息。


截至4月24日,仅3天时间,已经吸引了近120家国际学校、留学机构、投资公司以及教育媒体参与讨论。


他们通过在线形式,就国际学校课程和学校管理、投资和资产证券化以及办学和培训机构等相关话题进行提问。参会单位详情如下:



制图:NSI


论坛干货分


专家解读


1.办学和培训机构角度专业解读


杨飞(新学说联合创始人,紫光学大k12学校事业部总经理):


《中华人民共和国民办教育促进法实施条例(修订草案)(征求意见稿)》(下文简称民促法意见稿)以强化“支持”政策、加强“规范”管理为主线。


其中,第三条和第四条,确定了民促法的主调。最初民促法修订时,很多声音是担心对于民办教育的限制,行业都期待着民办教育的大开放,因此当时有一部分悲观因素。


《民促法意见稿》第三条明确提出对于社会力量办学的鼓励和引导。其中“自主管理,提高质量与办学特色满足多样化需求,”体现出国家对于民办教育的支持,明确了办学的基本方向。


但同时,第四条“民办学校坚持党的领导、坚持社会主义办学方向、坚持教育的公益性、落实贯彻党的政策。”指明了办学规范,也为民办教育画出了红线。


《民促法意见稿》对于民办学校在建立活动机制、办学及退出机制都有了明确说明。针对建立学校,对于法人的定义更加明确,对学校举办者的融资有更加明确的指示和方向,对于办学者来说是利好消息。

目前,实操当中对于公办、民办,营利性、非营利性的性质界定非常明确。因此,公办资源输出到民办学校的或者民办学校使用公办品牌和公办资源的需要非常的谨慎。对于民办学校的合作独立性非常明确。其中,强调民办学校是非常独立的个体,从管理机制上明确为董事会下的管理,明确了其投资回报和社会效益。


其中,学校所有权、学校投资者资产以及“关联交易”是办学者和学校较为关注的问题。举办者、投资者可喜的看到实施办法除了融资之外,相较于之前提出的“合理回报”,非常明确的提出了关联交易,并给予了关联交易良好的规定和规范。


保证学校的独立性对民办学校来说有很大的意义。《民促法意见稿》在办学过程中对于民办学校的招生和师资都给予了明确定义。可以跨区域和公办共同招生的“招生权”、以及民办学校可以自行定义学费,对民办学校来说都是利好。


此外,第33条到第35条对师资的招聘管理和培养有明确规定。《民促法意见稿》对学校的社会效益性,学校如何举办、法人及学校性质如何变更及退出机制的规定更具指导意义。


杨强(深圳证券交易所独立董事):


教育法律的出台,从进程角度来讲基本都是法律三部曲——法律,细则及实操办法。近期法律出台管理办法整体延续了民促法修改稿的变化,但没有必要过分解读操作规则。


从操作性角度来讲是一个偏落地的操作办法。其中的变化例如除线下教育外,法规将线上教育纳入了管理。但有些对民办学校运营甚至其后端与资本的对接没有完全明确,例如营利到非盈利之间的关系及转换、税收等问题。


两点重点强调:


1.举办者为个人,但后续与资本对接举办者发生变更甚至是转让时,应该关注已经出台的办法并进行适度调整。


2.首次提出的关联交易问题。很多教育机构的商业模式包括vie结构都有不同程度的关联交易存在。目前对于“关联交易”提出的要点,有三条需要关注:


第一,真实性。


第二,商业合理性。


第三,定价的市场性或公允性。


讨论稿之后,各地会出台相应的实际操作办法。在研讨、解读、跟踪政策的同时,还有一点非常重要。即从整体角度来讲,国家要将教育变为规范运营的产业化行业。


因此,政策完全明晰后资产价格会高到“进退两难”。因此,从办学和资本维度来看,先行操作很重要,首先做好自己。


在学校的规范性和可持续发展来看,注重以下四点:


第一,考虑缩短“达产”周期。


第二,规范度。打铁还要自身硬。学校应该针对市场要求,完善基础规范性。


第三,从国际学校纬度来讲,差异化优势及办学特色非常重要。


第四,重视跨区域品牌的识别度和认可度。


2.教学和课程角度专业解读


崔建社(中黄国际教育集团总校校长):


《民促法意见稿》,对国际学校和国际课程基本没有太大的影响。


《民促法意见稿》第三条确定学校如何提高教学质量,办学特色,满足多样化的教育需求;


第十二条提到我们应该建立什么样的标准和保障机制;


第二十八条具体讲述了在国家课程之外,自主开设有特色的课程,实施教育教学的活动。


《民促法意见稿》的出台属于政策利好,它规范民办学校办学行为,提供保障措施,提供机遇让名副其实的国际化学校越办越好,没有必要过分解读。


国际化学校首先应该立足自身,把自己该办的事做好。学校需要把超前的课程理念模式的核心精华提炼出来,结合本土国情,融会贯通。保证不影响国家主权,教育主权和意识形态,可以按照要求,在国家课程体系之外,同时引进国际课程。


国家课程当然占主体,同时保证教育目标内容要求不改变,可以引进国际优秀课程,取其精华,全面培养学生的综合素质,融合到本土课程建设之中。


担心《民促法意见稿》对我们的影响,不如花时间思考如何把我们该做的教育做好,做出特色。学校要通过课程特色激发学生内在动力和主观能动性,让学生成为课堂的主人。国际化学校要通过可视化的结果,让学生和家长满意,获得社会的认可。既要保证学生超学科、跨学科探究能力,还要保证学生掌握扎实的学科基础知识。


要通过团队建设、师资水平将国际课程变成自己真正理解的东西。要将中外课程有机融合,例如IB课程,小学阶段课程挑战性最大,国际化学校也要完成国家义务教育课程,学生也要参加本地区统考,保证学生有同样的应试能力,打好知识基础,需要学校整合知识,不改变知识的本身,但是改变知识呈现的顺序、过程和评价手段,不断完善更新教学方法。


同时,学校还要保证学生在超学科探究能力方面有令人信服的可视化成果呈现。国际化学校教学方法很重要,要办好中国特色化国际教育,解读政策,不如做好自己的教育。


安瀛(勤上股份总校长,教育事业部总经理,新学说联合创始人):


校长的任务是办学,做好课程,培养好老师,最后让学生拥有优质的教育,好的教育是有共性的,是全世界认可的。法律条例中更多涉及到的是对举办者以及财务方面的规定,对国际学校校长办学影响不大。党的领导是红线,学校需要按照党的方针去执行。教育部针对整个民办教育发布《民促法意见稿》,并非只针对国际学校。课程教材和招生考试以及学费,校长最为关心。


新《民促法意见稿》二十八条对课程和教材有具体说明,实施普通高中教育义务教育的学校应该按照国家规定的课程标准课程,实施教育教学活动,选择相应的教材。教学要按照国家要求的课程标准去贯彻,去实施,可以在国家课程之外开设有特色的课程。双语教学中的“双语”便体现了自主开设的课程。另,同样的教材可以有不同的方法进行教学。关于使用境外教材方面,并未有细化规定,但至少在我们的课堂中是允许出现境外教材。从国家大角度来看,中国坚持对外开放,不会固步自封。民办学校不同于公办学校,民办学校要时刻努力提高自己的教育教学质量。


从招生的角度来看,中国教育生态在不同的地区差异明显,公办民办学校同步招生,有的认为提升了招生范围,有的认为阻碍了招生范围,具体要看学校属于什么地位,不同地区方案不同。就招生的区域性而言,民办学校不希望招生范围太小,“允许民办学校适当扩大招生范围”,可以理解为鼓励扩大招生范围。


从收费角度来看,义务教育阶段并没有国家定价,也没要求各地区出台限价,而是基于办学成本和市场需求等因素确定学费,除了办学成本还可以考虑市场需求,市场如果供小于求,价格是可以浮动的,这也体现出对民办学校的开放空间。


3.投资角度专业解读


程知音(北京盈科(上海)律师事务所教育产业资深律师,经济师):


此前程律师与参与立法的民办教育专家前期曾有过一些探讨,一致认为此次监管的趋势偏严。


民办教育一定意义上属于特许行业。关于民办教育的立法,除了 《民促法》、《民促法实施条例》《中外合作办学条例》等全国性法律规范外,主要体现在地方性法规和规范性文件中;而且更多的管理性规范由地方结合当地实际进行规定。由于新《民促法》的颁布,必然要相应的修订《民促法实施条例》。 因此,针对此次的《民促法实施条例》(征求意见稿)的内容,程律师就几个方面进行了着重分析。


首先是举办者的资质要求、身份和资金实力方面。《民促法》以及《营利性民办学校监督管理细则》里对举办者的资质进行了明确规定;“征求意见稿”中由进行了补充规定。就举办者的身份而言,2017年修订的《外商投资产业指导目录》里就有关于民办教育的内容。鼓励:“非学制类职业培训机构”;限制:“学前、普通高中和高等教育机构(限于中外合作办学、中方主导*);禁止:“义务教育机构”。所以此次体现在“征求意见稿”中,对外商投资教育领域的主体限制并非创新,而是明确和重申。另外资金实力上,对营利性民办学校注册资本做出了具体要求。在分类管理之后,民办学校有营利性和非营利性之分,营利性学校会按照公司法制度运作,这一规定有利于稳定办学。


其次是民办学校的监管层面,无论是运营管理,还是资产与财务管理,都体现了相应的内容,是对《民促法》和“国务院三十条”的细化。这 相比旧民促法的内容而言,是新增。因为旧法在资产管理和财务管理方面内容有所缺失,所以这一次立法也将这些内容进行规范化。


再次是对民办学校举办者变更的监管。对非营利性民办学校的举办者变更加以限制,且不得从中获益。同时对现有民办学校的新旧举办者变更虽可以约定收益,但以出资补偿、办学奖励为限。它体现了民办教育为公益性事业,禁止通过民办学校举办者的变更获取高额收益。由于民办学校举办者变更涉及行政审批,如果举办者为自然人时,可以起到约束作用;但如果举办者为法人时,可以通过变更举办者的股东的形式变相达到间接控制民办学校的目的,那么监管的约束力将大打折扣。


另外,这一次的“征求意见稿”里更多地体现了主管部门上的监管职责,除了对举办者的条件、对举办者控股股东也需要符合办学的条件作出明确外;对政府职能部门的要求,比如要求建立民办教育工作联席会议制度,健全联合执法机制、民办学校信用档案和举办者、校长执业信用制度等等,都会在未来的地方性立法得以体现。当然目前各地的地方性规范尚处于研制当中,不排除也是等待民促法实施条例的出台,从趋势来看,仍然是支持与规范并举。


目前,分类管理的过度方案至今未出台的情况下,现有民办学校的转设,尤其是转设为营利性民办学校的操作迟迟不能推进,各地民办学校的举办者在面临许可证年检或到期换证等问题时,碰到新旧法律衔接所引起的各种实务问题,无法得到妥善解决。如最近从所接收到的客户咨询以及投融资并购过程中所碰到的举办者变更,都把分类管理视为重要因素,因此在实务操作时会遇到一些困难。


此外,立法涉及到的行政审批的问题也非常值得关注。在在线教育和成年人教育培训问题上,此次立法具有创新性规定。但这一次虽然做了规定,还有待于进一步的细则作为审批的操作性依据。


最后,在民办学校的章程和法人管理方面,章程应该具有的内容在这次的征求意见稿中已经列项,上海也正在进行章程范本的制定,后续也会进行完善。


吴劲草(国金证券教育行业首席分析师):


首先要明确一些概念:


第一,大部分是关于过去政策总结


第二,什么叫落地


民办教育促进法理论上来说落地时间是2017年9月,各省市地区所出的政策,实际上大部分都是一些符合性条款,而非规定性条款。从各地区来看,只有上海出具的政策相对落地。


例如第22条,民办学校在住所地外设立校区的,应当向审批机关申请地址变更;超过审批机关管辖范围设立的,应当单独申请办学许可。但审批机关并未说明。大量条文无法落地,操作上存在很大困难。

但有两点需要说明:


第一,政府不是一个笼统的概念。政府各个部门利益所求不一样,有些规定一方面要求义务教育阶段不能登记为营利性,一方面又规定允许相关的关联交易,有些时候政策上也会出现自相矛盾的情况。


第二,有具体落地的条文做具体的判断。教育的改革最可参考的是医疗相关的政策。从医改、药改,医药流通的改革可以看到大部分只有操作性条例和禁止性条例有效,其他条例大部分无效,没有指导意义。大部分情况下要避免禁止条款,对于禁止条款需要特别关注。


但是承认选择一些绕道方案,比如民办办学方案,采取在外部设立管理咨询公司,将学校利润以协议、购买服务的方式,通过费用方式,转到管理层公司,不管是上市公司还是资本方,收购的不是学校而是和学校有相关利的管理咨询公司,不归教育部门管理,所以教育部门对于管理咨询公司没有监管权限。

从几条细则来说:


第5条,中国设立的外商投资企业不得举办义务教育民办学校,实际上对上市公司不会存在过分影响。实施义务教育的公办学校不得转为民办学校,隐含了一条信息,在未来民办学校也许可以转为公办学校。

第11条,非营利民办学校的举办者可以变更,默许举办者可以变更。但是设定很多条件,指引的方向是如果变更举办人要越快越好。


第14条,学前教育、中等以下学历教育的民办学校,由人民政府和教育部门审批,高等学历以上或职业培训由人社部门审批。说明职校是有人社部门审批,不是教育部门审批,但操作以后可能会发生一些变化。


第15条,互联网教育,一方面加强监管,一方面提高了门槛。面对成年人开展的文化教育培训存在分歧,有利于职业教育机构,有据可依,但素质教育是否归于人社管理或教育审批。


第43条,非营利性民办学校与利益方发生关联交易的,应当遵循公开、公平、公允的原则。一方面正面肯定,只要公开、公平、公允。另一方面,也让一些准备上市的学校,提出的每一个服务购买应该是有公平性和市场价,至少有一个说法,为了保护学校自身,备案、登记无坏处。


总结:


第一,新增内容并不多,大部分未落到实处。协调均衡以后,以案例来定。


第二,对于VIE架构给了正面肯定。


第三,直接登记法人主体,简化审批流程,对成人教育、职业教育是一个利好点。


第四,互联网教育受到监管与加强,对于国际学校来说,学校的控制关系和投资方式依然可以进行。其次对于国际学校教材而言,不是不允许使用国外教材,而是不能全盘西化,比如有的课本历史都教的是美国历史,意识形态上面别太过分就行。可以调整一部分,如中国特色社会主义内容及意识形态、逻辑等都可以引用。


论坛问答精选


问:义务教育阶段能否同时进行双语课程?如果可以,如何做才算合规?


崔建社:双语对和很多国际学校而言是一种特色。如何去做,没有过多的局限。英文是部分国际学校的特色课程、以及拓展国际视野、具有国际情怀的课程。部分双语学校要保持双母语文化特色,重点是保证完成国家规定义务教育课程的教授,并保持学校自身的教学特色。


问:私立学校开设国际课程有哪些限制有何要求?经过中国图书管理局审查的AP美国历史等社会科学图书的购买和使用有何要求?


安瀛:教材管控问题,在法定范围内允许公开发行的书都可以作为教学材料使用。在完成义务教育课程的范围外,额外的附加课程即地方课程、校本课程可以补充使用额外的教材。


但就初中阶段而言,考虑到孩子未来就读国外高中的课程衔接,要考虑英文课程的增加,包括理科课程的英文教学。即在义务教育阶段,完成义务教育规定的课程之外,英语语言的训练是一个值得思考的问题。


崔建社:例如IBPYP本身没有规定的教材,使用的是IB的框架和模式。教材可以做素材,那么教材之外的都可以做素材。


问:非营利性学校的学费标准可以自行确定、教委报备还是教委定学费标准?


杨飞:学费的问题,不同的民办学校根据各地出台的不同实施方法,都有不同的设立标准。


目前北京国际学校的学费连年上涨,甚至超过了部分国外的学费。目前上海的学费因政府管控比北京要略低。


从教育部出台的文件来看,学费应该根据市场和教育成本进行设立和调整,具体的要求还是要以各地的政策为依据。


目前,从国外的情况来看,学费会经历从管制—放开—管制的阶段。尤其国际学校学费的放开会造成学费的上涨,学费上涨后会出现强管制。因此,呼吁从业者不要将提高学费作为唯一增加利润的方法。


问:国际学校的有效利润转移手段有哪些?


吴劲草:通过VIE或者类VIE的方式进行利润转移,即采购服务的方式,不过幼儿园和高校未来有可能可以直接注册为公司。


上市前,能转为营利性的部分都转为营利性。大部分还是采用外设的方式来做的,可以参考已上市公司来做。


杨强:K9和K12 的管理是不一样的,K9必须是非营利的。因此需要注意两个转,一个是非营利转营利,另一个值得关注的是k9与高中阶段的在业务主体上的关系。


杨飞:建议新建校尽量以公司或团体作为举办者。


k9学校的土地如果属于划拨性质,在以后发生举办者变更时,会遇到资产转让定价的问题。所以建议尽量用融资方式进行固定资产投入。


对于k9学校的土地如果属于协议转让,则尽量将学校做成轻资产模式。资产与举办者分开。这样在之后举办者变更时,更容易处理。


此外,学校财务需要审计,公开透明,尤其是对于服务采购。


做实服务包括特色课程的研发、教材、师资培训、招聘,学生服务和生活服务,科技,物业保安、校舍、设备物业租赁等服务。


一定要做好董事会流程,审计和财务透明。这样在之后发生举办者变更或者并购时,比较合规。


学校董事会不是举办者公司的董事会,尤其是关联交易的决策中,关联方不可以是学校董事会的成员,所以举办者公司,学校校长和董事会的关系务必要重视。

来源:新学说 ,如若转载,请注明出处。
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